Ausgabe
Annapolis
Arnold H. KAMMEL
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Der amerikanische Präsident, George W. Bush, bekam bei der Nahostkonferenz in Annapolis Ende November 2007 was er wollte: große internationale Präsenz, einen historischen Handschlag zwischen den Rivalen und ein wenig Applaus für das Faktum, außenpolitisch im Nahen und Mittleren Osten etwas richtig gemacht zu haben. Um jedoch sein Ziel, die Region zu befrieden, zu erreichen, müssen den diplomatischen Formalitäten substantielle Ergebnisse folgen.1 Bei näherer Betrachtung ist festzuhalten, dass die Nahostkonferenz von Annapolis einen gemischten Eindruck hinterlässt. Die Tatsache, dass zwischen Israel und den Palästinensern nach vielen Jahren der Gewalt erstmals wieder Verhandlungen über eine friedliche Lösung des Konflikts geführt werden, ist positiv zu werten. Auch signalisiert die Konferenz eine neue Dynamisierung der Nahostpolitik der amerikanischen Administration, die dem israelisch-palästinensischen Konflikt zuvor wenig Aufmerksamkeit geschenkt hatte und insbesondere den Irak als entscheidenden Faktor zur Lösung des Nahostproblems angesehen hatte. Nach Venedig, Madrid, Oslo, den beiden Runden von Camp David, Taba und einer Vielzahl von Friedensplänen, war die Konferenz von Annapolis die erste internationale Nahostkonferenz seit 1991. Delegationen von rund 50 Staaten und internationalen Organisationen waren vertreten. Besonderes Gewicht hatte die Anwesenheit von 16 arabischen Staaten, die damit die Bedeutung des Treffens für eine regionale und umfassende Lösung des israelisch-palästinensischen Konflikts unterstrichen. Positiv festzuhalten ist, dass zumindest die Verfahren und die Methodik der Friedensverhandlungen verbessert wurden. Zwar ist die „Road Map" des Nahost-Quartetts nach wie vor Grundlage der Friedensbemühungen. Deren umstrittene Stufenregelung wurde aber aufgegeben. Statt vertrauensbildende Maßnahmen in Form einer effektiven palästinensischen Bekämpfung des Terrorismus und eines israelischen Siedlungsstopps zur Voraussetzung für Endstatusverhandlungen zu machen, finden nun beide Prozesse parallel statt. Nunmehr übernehmen die USA eine Schiedsrichterfunktion bezüglich der Umsetzung der „Road Map".2 Innenpolitisch geschwächt, außenpolitisch aktiv Annapolis gibt aber auch Anlass zu Skepsis. So wurde das ursprünglich von der amerikanischen Außenministerin Condoleezza Rice angestrebte Konferenzergebnis deutlich verfehlt, denn anders als in den bisherigen Friedensverhandlungen wollten die amerikanischen Gastgeber diesmal eine israelisch-palästinensische Annäherung in den zentralen Streitpunkten – Grenzfragen, Status von Jerusalem, palästinensische Flüchtlinge, israelische Sicherheit – bereits vor Konferenzbeginn erzielen. Dieses Vorhaben scheiterte. Anstatt der internationalen Gemeinschaft in Annapolis ein Grundlagendokument mit substantiellen Kompromissen in Endstatusfragen vorlegen zu können, wurde in letzter Minute zumindest eine gemeinsame Erklärung3 erzielt, in der die Konfliktparteien ihre Bereitschaft verkündeten, neue Friedensgespräche aufzunehmen. Das Timing der Friedensverhandlungen war insbesondere bei Betrachtung der innenpolitischen Legitimation und des Rückhalts der beteiligten Akteure unglücklich. Mit Olmert, Abbas und Bush waren und sind die zentralen Akteure der Friedensgespräche innenpolitisch geschwächt. Der von den USA initiierte Annapolis-Prozess liegt jedoch gerade aus diesen Gründen sowohl im Interesse Olmerts als auch Abbas’. Die Palästinenser sind geteilt, Präsident Mahmoud Abbas verlor den Gazastreifen an die nicht zur Konferenz in Annapolis eingeladene Hamas, was seine Position nicht stärkte. Für den Palästinenserführer waren die Friedensgespräche zu einer politischen Überlebensfrage geworden. Seine Notstandsregierung hat nur wenig bis keine Kontrolle über die Palästinenser in Gaza und ist im Westjordanland nur begrenzt handlungsfähig und leidet an einem Legitimitätsdefizit, denn nach dem Scheitern der nationalen Einheitsregierung mit der Hamas im Juni 2007 wurde auch von Abbas konsequent die Spaltung der Palästinenser mitgetragen. Auch Ehud Olmerts politische Rückendeckung ist gering, seine Regierung wackelig. Olmert benötigte daher eine neue Friedensvision, um der seit dem Libanonkrieg 2006 stark verunsicherten israelischen Bevölkerung neue Perspektiven bieten zu können. Die Ereignisse um die Militärintervention im Libanon, gepaart mit innenpolitischen Skandalen, ließen seine Popularität in Israel dramatisch sinken. Raketenangriffe durch die Hisbollah und die Hamas aus dem Südlibanon und Gaza zeigten deutlich, dass eine einseitige Festlegung der Grenzen ohne Absprache mit den arabischen Nachbarn keine Sicherheit bieten kann. Mit einem neuen Friedensprozess versprach sich Olmert zudem einen internationalen Popularitätsgewinn Israels, auch wenn er im eigenen Land mit heftigem Widerstand gegen allzu große Zugeständnisse an die Palästinenser konfrontiert ist. Fast scheint es, als hätten Abbas und Olmert weniger Probleme, miteinander zu sprechen, als mit ihren jeweiligen politischen Gesinnungskollegen, auch wenn sich Abbas in der wohl prekärsten Situation der drei Hauptbeteiligten befand, da jegliches Ergebnis zu Widerständen in den eigenen Reihen führte. US-Präsident Bushs Beliebtheit im letzten Amtsjahr hält sich insbesondere aufgrund der Situation im Irak in den USA in Grenzen, weshalb ihm die Annapolis-Konferenz als Forum gelegen kam, außenpolitische Erfolge zu erzielen. Zur Koalition der Geschwächten und Bedrängten gehören aber auch die in Annapolis anwesenden arabischen Staaten. Zusätzlich zur äußeren Bedrohung durch den Aufstieg der Schiiten sehen sich die säkularen sunnitischen Herrscher immer mehr mit islamistischen Herausforderungen im Inneren konfrontiert. Den Niedergang des arabischen Nationalismus führen sie nicht zuletzt auf den seit sechs Jahrzehnten ungelösten Nahostkonflikt zurück, weshalb sie in den letzten Jahren ihre Vermittlungsbemühungen intensivierten.4 Insbesondere Saudi Arabien hoffte daher durch eine Teilnahme an der Annapolis-Konferenz nicht nur die USA zu besänftigen, sondern auch die Probleme mit dem radikalen Islam und dem Iran in den Griff zu bekommen. Neue Konsultationsmechanismen Trotz aller Schwierigkeiten haben sich Olmert und Abbas unter der Schirmherrschaft von Bush und mit der Unterstützung der internationalen Gemeinschaft am 27. November 2007 auf eine gemeinsame Erklärung geeinigt. Oberstes Ziel ist demnach die Umsetzung der Zwei-Staaten-Lösung gemäß der „Road Map". Den Weg dorthin soll ein Steering Committee bestehend aus den israelischen und den palästinensischen Verhandlungsführern ebnen, das am 12. Dezember 2007 zum ersten Mal zusammentrat. Dieser Prozess wird auf israelischer Seite von Außenministerin Tzipi Livni und auf palästinensischer Seite vom ehemaligen Ministerpräsidenten der palästinensischen Autonomiegebiete, Ahmed Qorei, angeführt. Zwischen Olmert und Abbas sind alle zwei Wochen Treffen geplant. Zwei-Staaten-Lösung noch im Jahr 2008 „Zwei Staaten für zwei Völker", so lautet die in Annapolis getroffene Formel. Bis Ende 2008, so das in Annapolis formulierte Ziel, soll zwischen Israel und Palästina ein gemeinsames Abkommen zur Zwei-Staaten-Regelung unterzeichnet sein. Die USA werden in Ausübung ihrer Schiedsrichterfunktion den Prozess während dieser Zeit überwachen. Russland unter Präsident Putin hat ebenfalls seine Ambitionen, zu einer Lösung beizutragen, unterstrichen und hat zu einer Nachfolgekonferenz 2008 in Moskau eingeladen. Die wohl wichtigste Neuerung von Annapolis liegt im verstärkten amerikanischen Engagement für einen politischen Neubeginn im Nahen Osten, nach mittlerweile siebenjähriger Abstinenz. Als Verlierer ist die EU zu nennen, deren Bedeutung als Akteur und Mittler zur Lösung des Nahostkonflikts schwand. Die gemeinsame Annapolis-Erklärung hat jedoch auch einen Haken. Sie löst das angestrebte Friedensabkommen 2008 von seiner Implementierung, da die Umsetzung eines zukünftigen Friedensabkommens der Umsetzung der „Road Map" unterworfen wird. Dies ist nach Ansicht der Kritiker jedoch nur die Interpretation der USA und erfolgt ohne jeden konkreten Zeitplan oder klare Kriterien. Ob die auf Papier festgehaltenen Ziele, wie der Stopp des Siedlungsbaus oder das Vorgehen gegen Terroristen wirklich eingehalten werden, hängt somit nicht nur vom guten Willen der beiden Konfliktparteien ab, sondern auch von der amerikanischen Interpretation der weit gefassten Ziele. Außerdem fehlt in der Schlusserklärung jegliche Referenz auf die einschlägigen UNO Resolutionen, die bisher als der völkerrechtliche Rahmen für eine Lösung des Konflikts galten.5 Schlussfolgerungen Auch wenn die Rahmenbedingungen für die Annapolis-Konferenz alles andere als erfolgsversprechend waren, wurde mit Annapolis doch ein Schritt in die richtige Richtung gesetzt und eine neue Phase im israelisch-palästinensischen Friedensprozess eingeleitet. Zwischen beiden Parteien wurde vereinbart, sich gemeinsam für den Frieden einzusetzen. Doch ist zu bedenken, dass seit den Abkommen von Camp David im Jahr 1978 zahlreiche Friedensversuche unternommen wurden, deren Resultate jedoch mäßig sind. Die Annapolis-Konferenz reiht sich in den Rahmen der „Road Map" ein, die, 2003 verabschiedet, die Schaffung eines palästinensischen Staates in einem Zeitraum von drei Jahren vorsieht. Der Status von Jerusalem, die Rückkehr der Flüchtlinge, Grenzstreitigkeiten, der Zugang zu Wasser und wirtschaftliche Zusammenarbeit sind jedoch noch immer entscheidende Fragen, deren Beantwortung für die Zukunft des Friedensprozesses von zentraler Bedeutung. Bei diesen Punkten wurde zwischen den Parteien keine Übereinkunft erzielt, womit die Möglichkeit, einen Kompromiss in diesen Bereichen zu finden, limitiert zu sein scheint. Es bleibt in Bezug auf die Zwei-Staaten-Lösung festzuhalten, dass mit der im Gazastreifen regierenden Hamas und der in Enklaven aufgeteilten Westbank die Chancen auf einen in friedlicher Koexistenz mit Israel unabhängigen Palästinenserstaat schwinden. Betrachtet man die Zusammensetzung des Steering Committee für die Umsetzung, so sieht man, dass die USA wieder die dominierende Position im Friedensprozess eingenommen haben. Die EU, die in den letzten Jahren ihren Einfluss verstärken konnte, beschränkt sich hingegen wieder verstärkt auf wirtschaftliche und entwicklungspolitische Maßnahmen. Annapolis war ein Startschuss, mehr nicht. Die Frage ist, in welche Richtung sich der Friedensprozess im Nahen Osten entwickeln wird. Davon hängt auch der Erfolg desselben ab. 1 From Annapolis towards peace, in: Financial Times, 30. November 2007. 2 Nach Annapolis: Fragiler Friedensprozess im Nahen Osten, in: CSS Analysen zur Sicherheitspolitik, Nr. 25, Dezember 2007, 1. 3 Vgl. Joint Understanding, abrufbar unter http://www.state.gov/p/nea/rls/95696.htm 4 Nach Annapolis: Fragiler Friedensprozess im Nahen Osten, in: CSS Analysen zur Sicherheitspolitik, Nr. 25, Dezember 2007, 2.